Actul si contractul de drept administrativ. Elemente constitutive si structura deciziei

Aşa cum am reţinut pe parcursul acestui proiect, în cadrul formelor concrete de realizare a activităţii administraţiei publice, locul central îl ocupă actele administrative. Când spunem că o formă concretă de activitate dă naştere la efecte juridice, înţelegem că acesta dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. În această categorie mai pot fi incluse atât actele administrative cât şi contractele administrative.

Într-o definiţie succintă, am reţinut că actul administrativ poate fi definit ca fiind manifestarea unilaterală şi expresă de voinţă a autorităţilor publice, realizată în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice. Actul administrativ implică respectarea unor condiţii de legalitate a căror încălcare este de natură a atrage sancţiunea nulităţii actului respectiv. Printr-un act administrativ iau naştere drepturi noi, se stabilesc obligaţii noi sau se sting cele vechi. Ca element specific, prin acte administrative se pot admite sau respinge pretenţii juridice formulate de către persoanele fizice sau juridice către organele administrative - chiar şi tăcerea organului administrativ competent este de natură a produce efecte juridice, de la caz la caz poate însemna un refuz sau o acceptare tacită.

Chiar dacă la emiterea unui act administrativ participă mai multe persoane, esenţial este că avem de a face cu o singură voinţă juridică, a organului administrativ. În oricare dintre cazuri esenţială rămâne manifestarea unilaterală de voinţă a organului administrativ; nu putem vorbi despre consimţământul persoanelor în sens contractual ci, doar, despre respectarea unor condiţii impuse de normele juridice pentru emiterea actului administrativ.

Pornind de la faptul că în cadrul formelor concrete de realizare a activităţii administraţiei publice locul central îl ocupă actele administrative pe parcursul proiectului am avut în vedere o prezentare detaliată a aspectelor legate de ”Actele administrative de autoritate şi actele administrative de gestiune”.

În primul rând am considerat oportun ca în cadrul capitolului introductiv să prezentam unele „Noţiuni generale privind actele administrative”. O primă analiză a vizat conceptul de act administrativ, reţinând în acest sens că acesta reprezintă manifestarea unilaterală şi expresă de voinţă a autorităţilor publice, realizată în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice.

Pornind de la definiţia reţinută, am subliniat că actul administrativ implică respectarea unor condiţii de legalitate a căror încălcare este de natură a atrage sancţiunea nulităţii actului respectiv.

În capitolul 2 al lucrării am avut în vedere o prezentare exhaustivă a aspectelor legate de „Actele administrative de autoritate”. Sub acest titlul am analizat elementele care vizează noţiunea şi trăsăturile actului administrativ de autoritate, regimul juridic al actelor administrative de autoritate, forma şi procedura emiterii actului administrativ de autoritate, forţa juridică a actelor administrative de autoritate, efectele juridice ale actelor administrative de autoritate, încetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate şi, nu în ultimul rând, aspectele legate de controlul legalităţii actelor administrative de autoritate.

În Capitolul 3 denumit „Actele administrative de gestiune” am avut în vedere principalele elemente care caracterizează teoria contractului administrativ, analizând pe lângă definiţia şi trăsăturile actelor administrative de gestiune şi unele categorii de acte administrative de gestiune precum: actele de concesionare a serviciilor publice, actele de achiziţii publice, actele de închiriere a bunurilor proprietate publică şi actele de contractare a împrumuturilor de stat.

Lucrarea de faţă îşi dovedeşte importanţa teoretică şi practică întrucât analiza actului administrativ a fost şi este mereu actuală pornind de la premisa că actul administrativ continuă să aibă cea mai mare pondere între mijloacele de acţiune ale autorităţilor administraţiei publice.

Actele de autoritate reprezintă acele manifestări de voinţă ale autorităţilor administrative competente, prin care se creează situaţii juridice noi, supuse regimului de drept public.

Folosirea noţiunii de act administrativ urmăreşte să pună accentul pe ideea de activitate, utilizarea noţiunii de act de drept administrativ evoca ideea de regim juridic aplicabil.

Actele administrative de autoritate, calificate şi ca acte administrative de putere publica, sunt actele emise sau adoptate de o autoritate publică, în mod unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, în scopul naşterii, modificării sau stingerii unor raporturi de drept administrativ.

Pe parcursul acestui studiu se va avea în vedere o analiză detaliază a acestei categorii juridice – actul administrativ de autoritate, evidenţiind în acest sens aspectele ce ţin de noţiunea şi trăsăturile actului administrativ de autoritate, forma şi procedura emiterii actului administrativ de autoritate, forţa juridică a actelor administrative de autoritate şi efectele juridice ale actelor administrative de autoritate.

Toate aceste aspecte formează ceea ce denumim regimul juridic al actului administrativ de autoritate, probleme ce au fost detaliate pe parcursul acestei lucrari.

Actele administrative de gestiune sunt actele juridice încheiate de autorităţile administraţiei publice pentru exploatarea şi dezvoltarea proprietăţii publice şi serviciilor publice ale statului şi ale unităţilor administrativ teritoriale, cu particularii, persoane fizice sau juridice, române sau străine.

Actele de gestiune publică, denumite şi contracte administrative, sunt supuse unui regim mixt de drept public şi de drept privat, preponderent fiind regimul de dreptul public. Astfel, cea mai importantă categorie a actelor administrative de gestiune ale administraţiei publice o constituie contractele administrative.

În doctrină, actele de gestiune au fost denumite contracte administrative pentru a desemna contractele încheiate de administraţie cu particularii în scopul de a colabora împreună în vederea realizării unui serviciu public sau a unui interes general, subliniindu-se că aşa cum proprietatea publică are caractere specifice în raport cu proprietatea privată, libertatea contractuală a persoanelor publice prezintă particularităţi în raport cu libertatea contractuală a persoanelor private.

Altfel spus, principala modalitate prin care administraţia îşi exercită libertatea contractuală este reprezentată de contractul administrativ.

Principala caracteristică a contractelor administrative este inegalitatea de poziţie în care se găsesc actorii lui: autoritatea administrativă, în calitate de purtătoare a prerogativelor de putere publică, şi în consecinţă superioară particularului, poate stabili şi modifica unilateral unele clauze contractuale şi impune sancţiuni.

Pe parcursul acestui studiu am avut în vedere analiza unei instituţii juridice cu caracter de noutate în sistemul de drept românesc - actul administrativ fiscal. Pentru prima dată în legislaţia română noţiunea de act administrativ fiscal a apărut odată cu adoptarea Codului de procedură fiscală, care reglementează drepturile şi obligaţiile părţilor din raporturile juridice fiscale privind administrarea impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat şi bugetelor locale, prevăzute de Codul fiscal.

Totodată, dispoziţiile codului de procedură fiscală se aplică şi pentru administrarea drepturilor vamale, precum şi pentru administrarea creanţelor provenind din contribuţii, amenzi şi alte sume ce constituie venituri ale bugetului general consolidat, potrivit legii, în măsura în care prin lege nu se prevede altfel. Codul de procedură fiscală constituie procedura de drept comun pentru administrarea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general consolidat.

Actul administrativ fiscal reprezintă potrivit art. 41 din Codul de procedură fiscală actul emis de organul fiscal competent în aplicarea legislaţiei privind stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor şi obligaţiilor fiscale.

Definiţia legală a noţiunii de act administrativ fiscal este criticabilă întrucât nu respectă întocmai regulile logice ale definiţiei, mulţumindu-se să enunţe ca gen proxim noţiunea echivocă de „act”, iar ca diferenţă specifică, domeniul vizat: stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor şi obligaţiilor fiscale. Utilizând sensul general al noţiunii de „act” această definiţie ne-ar putea conduce la sensul comun al acesteia, însă pornind de la termenul pe care de fapt îl avem în vedere „act administrativ fiscal” nu putem reţine decât că sensul avut în vedere de legiuitor este cel de act juridic prin care se înţelege o manifestare de voinţă, săvârşită cu intenţia de a stabili, modifica sau stinge, potrivit dreptului obiectiv, raporturi juridice (în speţă, raportul juridic de drept fiscal), cu condiţia ca de existenţa acestei intenţii să depindă însăşi producerea efectelor juridice.

O altă carenţă a definiţie legale a actului administrativ fiscal derivă din aceea că sensul conferit noţiunii de act utilizat în cuprinsul dispoziţiei legale ar putea induce ideea că legiuitorul a avut în vedere accepţiunea de mijloc de probă „instrumentum probationsis” a unei operaţiuni juridice („negotium iuris”) şi nu pe aceea de manifestare de voinţă făcută în scopul producerii de efecte juridice. Prin urmare, legiuitorul ar fi trebuit să dea dovadă de o exigenţă mai mare în reglementare acestor noţiuni, evitându-se astfel posibilitatea de interpretare echivocă a noţiunilor în materie.

Pe parcursul acestui studiu am avut în vedere o prezentare detaliată a aspectelor legate de instituţia actului administrativ fiscal, atât din punct de vedere teoretic, cât şi practic prin prezentarea unor aspecte elocvente în materie.

În primul rând am considerat oportun ca în Capitolul 1 introductiv să prezint noţiunile esenţiale în materia analizată cu privire specială asupra problemelor ce ţin de raportul juridic de drept fiscal. Astfel, am avut în vedere definirea noţiunii de raport juridic fiscal, conţinutul raportului juridic fiscal, subiectele raportului juridic fiscal. Tot în cadrul acestui capitol am avut în vedere analiza noţiunii de act administrativ fiscal şi prezentarea criteriilor de clasificare, reţinând în acest sens că în cadrul Capitolului II din Codul de procedură fiscală, denumit „Actele emise de organele fiscale”, legiuitorul a grupat prevederi speciale referitoare la: soluţia fiscală individuală anticipată şi la acordul de preţ în avans Totodată, în cadrul Titlului VI din Codul de procedură fiscală denumit „Stabilirea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general consolidat”, sunt reglementate detaliat problemele legate de decizia de impunere şi de actele administrative fiscale asimilate deciziilor de impunere. În

Capitolul 2 al studiului sunt evidenţiate aspectele procedurale privind actul administrativ fiscal aspecte care se referă la conţinutul şi motivarea actului administrativ fiscal, comunicarea actului administrativ fiscal, opozabilitatea actului administrativ fiscal, precum şi la consecinţele nerespectării condiţiilor de valabilitate a actelor administrative fiscale, respectiv nulitatea, desfiinţarea şi modificarea actului administrativ fiscal şi problema îndreptării erorilor materiale.

Problemele legate de soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva actelor administrative fiscale formează obiectul analizei Capitolul 3, fiind detaliate reglementările în materie cu privire la dreptul la contestaţie şi la regulile procedurale privind competenţa de soluţionare a contestaţiilor.

În structura proiectului, Capitolul 4 prezintă o importanţă aparte întrucât analizează problematica actului administrativ fiscal din punct de vedere practic prin reţinerea unor decizii de speţă în materia analizată şi prin soluţiile pronunţate de instanţele judecătoreşti cu privire la actul administrativ fiscal.

Contractele încheiate de administraţie cu particularii în scopul de a colabora în vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general, supuse din această cauză regimului administrativ sunt contractele de drept public sau contractele administrative.

Sunt considerate, de exemplu, contracte administrative concesiunea de servicii publice, concesiunea domeniului public, contractul de lucrări publice etc. Regimul juridic special căruia îi sunt supuse contractele administrative se caracterizează prin forme speciale necesare pentru încheierea lor precum şi prin principii speciale cu privire la executarea lor. Aceasta a fost una din cele trei poziţii exprimate în doctrina interbelică, către care se îndreaptă în prezent majoritatea autorilor de drept administrativ.

Astfel, după cum se afirmă la ora actuală, contractul administrativ, ca instituţie juridică, a fost o noţiune controversată în doctrina administrativă. Teoria contractelor administrative s-a format în dreptul francez modern, că o creaţie a jurisprudenţei Consiliului de Stat, preluată şi dezvoltată ulterior de doctrina administrativă franceză.

În stabilirea noţiunii de contract administrativ, guvernat de regulile dreptului public, s-a avut în vedere competenţa Consiliului de Stat, ca instanţă de contencios administrativ, în judecarea litigiilor dintre particulari şi administraţia publică.

Prin jurisprudenţa lor, instanţele de contencios administrativ şi, în primul rând Consiliul de Stat, au calificat drept contracte administrative numai acele contracte în care, în afară de simpla participare a unei administraţii publice, se mai întâlneşte un anume scop - asigurarea funcţionalii unui serviciu public, respectiv, un anume regim juridic de drept public.

Importanţa şi necesitatea încheierii de către autorităţile administrative a unor contracte administrative care au, după caz, ca obiect, fie concesionarea unor bunuri din domeniul public, fie achiziţia publică etc., denotă actualitatea unui studiu cu privire la teoria contractelor administrative.

Pe parcursul proiectului, structurat pe parcursul a patru capitole, am avut în vedere prezentarea elementelor specifice contractelor administrative.

Tradiţional, concesiunea a fost definită ca un mod de gestionare a serviciilor publice prin care o autoritate publică (concedent) însărcinează pe un particular (cetăţean sau societate comercială), printr-o convenţie încheiată cu acesta, să facă să funcţioneze un serviciu public pe cheltuiala şi riscul celui din urmă, care-şi primeşte remunerarea din redevenţe percepute de la usageri. Astfel, contractul de concesiune îşi marchează de la bun început locul său în dreptul public ca un contract administrativ şi formă juridică de realizare a gestiunii de bunuri ale domeniului public, servicii publice, activităţi sau lucrări de interes public.

În lucrarea de faţă am încercat să subliniem în primul rând că activitatea administrativă este deosebit de complexă pentru că presupune o serie de coordonate practice şi de obiective esenţiale care trebuie rezolvate şi nu în ultimul rând, am încercat să subliniem că în executarea legii organele administraţiei publice trebuie să ia anumite măsuri, printre care şi emiterea de acte administrative şi realizarea unor operaţii administrative şi fapte materiale care să aibă drept rezultat îndeplinirea sarcinilor proprii.

Complexitatea fenomenului administrativ impune administraţiei statului să se adapteze la nevoile sociale cărora trebuie să le dea satisfacţie, să le realizeze.

Deci, administraţia cuprinde întreaga activitate a statului, care nu este „nici legislaţiune, nici justiţie”, ceea ce înseamnă că organele administraţiei publice au mare responsabilitate de a înfăptui activitatea de executare a legii, de aplicare a ei în practică. Acest lucru se realizează şi prin emiterea de acte administrative, care produc efecte juridice, fie în mod determinat, vizând o anumită persoană, fie în mod nedeterminat, creându-se situaţii generale, impersonale şi obiective. Actul administrativ reprezintă forma principală a activităţii autorităţilor administraţiei publice, celelalte forme fiind faptele administrative şi operaţiile administrative, care au însă şi ele un rol important în procesul de realizare în mod eficient a activităţii administrative.

Actul administrativ reprezintă manifestarea voinţei juridice unilaterale a organelor administraţiei publice, în scopul producerii de efecte juridice. Autorităţile administraţiei publice au de realizat una din funcţiile statului motiv pentru care administraţia acţionează în regim de putere publică. Acest regim de putere publică presupune posibilitatea de impunere a voinţei. Când emite acte administrative, administraţia publică se manifestă ca purtătoare a puterii publice, care îşi are originea în suveranitatea statului, astfel deci, organele administraţiei publice au puterea de a lua măsuri pentru înfrângerea oricărei rezistenţe a subiectelor de drept. Fiind realizat în regim de putere publică, actul administrativ va trebui executat direct, fără o investire execuţională, având această calitate prin el însuşi. În toate cazurile actul administrativ trebuie să fie legal.

Legalitatea actelor administrative trebuie înţeleasă ca un principiu fundamental ce trebuie să stea la baza întregii activităţi a administraţiei. Contextul prezentat duce la concluzia că actele administrative emise de organele administraţiei publice trebuie să îndeplinească anumite condiţii, pentru că în caz contrar actul administrativ este imperfect şi nu poate fi transpus în practică, nu poate fi aplicat în nici un caz. Rezultă aşadar că actele administrative trebuie să respecte un regim de legalitate pentru a-şi duce la îndeplinire finalitatea - producerea de efecte juridice.