Caracteristicile contenciosului administrativ

Etimologic cuvântul „contencios” provine din limba franceză, fiind un neologism care a pătruns în limba română modernă. La originile sale latine cuvântul (verbul) „contendo” (-dere, -di, -dum), desemna, printre altele, acţiunea de a reclama, de a cere cu insistenţă, de a susţine sau de a pretind, de unde şi derivatele sale substantivale - de dispută sau luptă („contentio”) - şi adjectivale - încăpăţânat, certăreţ („contentiōsus”).

În limba franceză cuvântul „contentieux” desemnează o împrejurare, o situaţie sau un ansamblu de probleme puse în discuţie, discutabile sau litigioase , formând obiectul unui proces, aceeaşi semnificaţie având-o şi în limba română contemporană. În terminologia juridică română din secolul XIX şi până în prima jumătate a secolului XX noţiunea a avut o largă utilizare, cu multiple sensuri, după care a ieşit din uz ca urmare a evoluţiei legislative din ţara noastră, fiind înlocuită, mai ales în materie administrativă şi judiciară cu sintagma „controlul judecătoresc asupra administraţiei”, pentru ca apoi să revină în vocabularul juridic uzual, tot ca o consecinţă a modificărilor legislative de după anul 1989.

Noţiunea de contencios desemnează conflictul de interese intervenit între două sau mai multe părţi şi care nu poate fi soluţionat, în caz de neînţelegere, decât pe calea unui proces sau litigiu juridic desfăşurat în faţa unui organ de jurisdicţie competent. Lato sensu, contenciosul administrativ a fost definit ca reprezentând totalitatea litigiilor dintre administraţia publică şi cei administraţi, indiferent de natura juridică a litigiilor.

Stricto sensu, noţiunea de contencios administrativ se referă doar la acele litigii în care autorităţile administraţiei publice şi alte organizaţii folosesc regimul juridic administrativ, în baza competenţei pe care le-o conferă legea.

Definiţia legală a contenciosului administrativ o regăsim în art. 2 alin. l lit. f) din Legea nr. 554/2004, care prevede că prin contencios administrativ se înţelege activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Potrivit legii, contenciosul administrativ reprezintă activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Interpretând normele Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească acţiunea introdusă în contenciosul administrative sunt următoarele: actul atacat în justiţie să fie un act administrativ tipic sau asimilat; vătămarea unui drept recunoscut de lege sau un interes legitim; actul administrativ (sau asimilat) să provină de la o autoritate publică; în cazurile când este obligatorie, să fie îndeplinită procedura administrativă prealabilă; condiţia introducerii acţiunii în termenul prevăzut de lege; actul atacat în contenciosul administrativ să nu facă parte din categoria celor exceptate de la acest control.

Particularităţile contenciosului administrativ reglementat în Legea nr. 554/2004 se regăsesc şi în specificul efectelor juridice pe care le au hotărârile judecătoreşti pronunţate în acţiunile supuse prevederilor acestei legi. Acţiunea în contencios administrativ fiind condiţionată de existenţa vătămării unui drept subiectiv recunoscut de lege în favoarea reclamantului şi în sarcina administraţiei pârâte de a realiza acest drept, hotărârea va produce efecte juridice faţă de părţile în litigiu (reclamant şi autoritatea publică pârâtă, eventual funcţionarul vinovat şi superiorul ierarhic chemat în garanţie).

După ce au rămas definitive şi irevocabile hotărârile pronunţate de instanţele de contencios administrativ urmează să-şi producă efectele juridice, în sensul că autoritatea publică pârâtă are obligaţia de a lua măsurile ce se impun pentru realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului, aşa cum rezultă ele din hotărârea judecătorească.

Potrivit Legii nr. 554/2004, hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au respins acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor legii şi s-au acordat cheltuieli de judecată se investesc cu formulă executorie şi se execută silit, potrivit dreptului comun. Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare. Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituţia contenciosului administrativ reprezintă forma democratică de reparare a încălcărilor săvârşite de către organele şi autorităţile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administraţilor, sau, mai sintetic, forma juridică de apărare a particularilor (persoane fizice sau juridice) împotriva abuzurilor administraţiei publice.

Întrucât ţara noastră este stat membru al Uniunii Europene de la 1 ianuarie 2007, problemele analizate în materia de contencios administrativ nu puteau exclude o analiză comparativă a instituţiei în dreptul comparat. Este firesc să ne raportăm şi la regulile de organizare şi funcţionare a contenciosului administrativ în alte state, evidenţiind prin acest aspect posibile metode de îmbunătăţire a reglementării în materie, având în vedere că multe dintre statele prezentate reprezintă sisteme cu o tradiţie evidentă în materia contenciosului administrativ.

Abordarea comparativă a inclus prezentarea contenciosul administrativ în Franţa, Italia, Germania şi în alte state. Legea nr. 554/2004 are meritul a reprezenta un act normativ bine elaborat, dar care poate fi perfecţionat.

Aşa cum era firesc legea defineşte contenciosul administrativ ca reprezentând activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Structurat pe parcursul a patru capitole studiul vizează analiza detaliată a contenciosului administrativ, cu privire specială asupra noţiunii şi categoriilor de contencios administrativ. Analiza unei astfel de teme este actuală şi necesară dacă pornim de la premisa că prin intermediul acestui mecanism juridic se urmăreşte asigurarea realizării unor drepturi garantate de Constituţie, cum ar fi dreptul la liberul acces la justiţie, dreptul de petiţionare, de repunere în drepturi şi despăgubiri a persoanelor, în cazul în care ele se consideră lezate în drepturi în urma unor abuzuri comise de către autorităţile publice emitente prin adoptarea actelor administrative.

Contenciosul administrativ reprezintă, sintetic, ansamblul de reguli juridice privind soluţionarea pe cale jurisdicţională a litigiilor administrative. Reţinem prin urmare că prin contencios administrativ, lato sensu, înţelegem acele forme de control a legalităţii actelor administrative de autoritate, exercitat la cererea celor care se consideră vătămaţi în drepturile lor recunoscute de lege, de către instanţele judecătoreşti de drept comun şi de către organe jurisdicţionale care funcţionează în cadrul unor organe ale administraţiei publice.

Actul normativ care reglementează contenciosul administrativ în prezent este Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit legii, contenciosul administrativ reprezintă activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Interpretând normele Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească acţiunea introdusă în contenciosul administrative sunt următoarele: actul atacat în justiţie să fie un act administrativ sau asimilat; vătămarea unui drept recunoscut de lege sau un interes legitim; actul administrativ (sau asimilat) să provină de la o autoritate publică; în cazurile când este obligatorie, să fie îndeplinită procedura administrativă prealabilă; condiţia introducerii acţiunii în termenul prevăzut de lege; actul atacat în contenciosul administrativ să nu facă parte din categoria celor exceptate de la acest control.

Particularităţile contenciosului administrativ reglementat în Legea nr. 554/2004 se regăsesc şi în specificul efectelor juridice pe care le au hotărârile judecătoreşti pronunţate în acţiunile supuse prevederilor acestei legi. Acţiunea în contencios administrativ fiind condiţionată de existenţa vătămării unui drept subiectiv recunoscut de lege în favoarea reclamantului şi în sarcina administraţiei pârâte de a realiza acest drept, hotărârea va produce efecte juridice faţă de părţile în litigiu (reclamant şi autoritatea publică pârâtă, eventual funcţionarul vinovat şi superiorul ierarhic chemat în garanţie).

După ce au rămas definitive şi irevocabile hotărârile pronunţate de instanţele de contencios administrativ urmează să-şi producă efectele juridice, în sensul că autoritatea publică pârâtă are obligaţia de a lua măsurile ce se impun pentru realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului, aşa cum rezultă ele din hotărârea judecătorească.

Lucrarea cuprinde textul la zi al legii contenciosului administrativ - Legea nr. 554/2004, precum şi alte cinci legi cu privire la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate, procedura aprobării tacite, soluţionarea petiţiilor, liberul acces la informaţiile de acces public şi regimul juridic al contravenţiilor, toate acestea actualizate la 20 septembrie 2010.

Ediţia faţă cuprinde modificările şi completările aduse Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite prin Legea nr. 157/2010.

Pornind de la considerentul că în ţara noastră contenciosul administrativ are vechi tradiţii, pe parcursul proiectului „Soluţionarea acţiunii în contenciosul administrativ” am urmărit prezentarea şi analiza acestei instituţii în mod detaliat, pornind de la origini, până în prezent.

„Procedura soluţionării acţiunii în contenciosul administrativ în primă instanţă” face obiectul Capitolului III din lucrare, fiind analizate problemele legate de părţile acţiunii în contencios administrativ, instanţele competente să judece acţiunea, precum şi regulile procedurale legate de formularea şi judecarea acţiunii.

Instituţia contenciosului administrativ constituie o instituţie fundamentală în orice stat de drept şi reprezintă instrumentul prin intermediul căruia administraţii se pot apăra de abuzurile administraţiei publice. În alţi termeni, se reţine că termenul „contencios” sugerează contradictoriul şi lupta de interese dintre cele două părţi, administraţia publică şi cei administraţi.

Conţinutul şi sfera contenciosului administrativ ca fenomen juridic, implicit a noţiunii respective, au variat de la o ţară la alta, în aceeaşi ţară de la o perioadă la alta, de la un autor la altul. Aceste orientări diferite ale doctrinei - ce au avut, firesc, ecou în legislaţie, precum şi în jurisprudenţă - sunt determinate, în principal, de inter-relaţiile care au fost fundamentate între sensul material şi sensul formal-organic al contenciosului administrativ. Prin urmare, în sensul cel mai larg, contenciosul cuprinde toate litigiile juridice dintre administraţia publică şi cei administraţi, indiferent de natura juridică a acestora. În sens restrâns, termenul de contencios administrativ se referă numai la acele litigii juridice în care organele administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ, în baza competenţei pe care le-o conferă legea.

Activitatea autorităţilor administrative se caracterizează ca o activitate cu caracter dinamic, care în permanenţă acţionează în scopul îndeplinirii unei cerinţe, unei nevoi umane, astfel că exercitarea unui control asupra îndeplinirii cu eficienţă a acestei activităţi apare ca necesar pentru desfăşurarea ei normală. Un prim efect direct şi imediat al controlului constă în stabilirea unei aprecieri de conformitate.

Dacă în aprecierea pe care o face organul de control rezultă concordanţa dintre activitatea administraţiei cu ceea ce este reglementat, înseamnă că aceasta funcţionează just. Punerea în evidenţă a neconcordanţelor produce efecte derivate al căror obiectiv este restabilirea conformităţii.

Practic, concluziile controlului sunt dezbătute în instituţia administrativă verificată, formulându-se obiecţiuni şi creându-se un climat de colaborare pentru stabilirea celor mai adecvate măsuri de îmbunătăţire a activităţii analizate.

De altfel, eficienţa activităţii de control depinde, în bună măsură, de valorificarea constatărilor efectuate. Un efect derivat al controlului constă în transmiterea constatărilor organului competent, cu scopul de a lua măsuri pentru remedierea deficienţelor semnalate. Un alt efect derivat al controlului îl constituie publicarea rezultatelor acestei activităţi. Această publicare poate avea scopul numai de a informa opinia publică.

O astfel de metodă face ca funcţionarii să se conformeze normelor de referinţă. Acţiunea autorului controlului pentru a restabili conformitatea constituie tot un efect derivat. Această acţiune are loc în caz de autocontrol sau control ierarhic, când constatându-se deficienţe organul de control le remediază din propria sa decizie. O atenţie insuficientă a organelor superioare faţă de rapoartele organelor de verificare, toleranţa faţă de erorile descoperite, micşorează acţiunea preventivă a controlului.

Astfel, se ajunge la extinderea aparatului de control, căutându-se o întărire a eficienţei sale prin sporirea numărului de verificări şi analize. Dar sporirea acţiunilor de control nu dă rezultatele dorite, iar în aceeaşi măsură, creşte şi indulgenţa faţă de lipsurile semnalate. Dacă controlul nu produce efecte, iar funcţionarii au convingerea că acesta este insuficient, cantitatea şi calitatea muncii în administraţia statului se diminuează. Întrucât controlul constituie o operaţie de conformitate, rezultatul său constă în aceea că administraţia se conformează normelor ce-i reglementează activitatea.

Trei raţiuni principale converg la atingerea acestui rezultat:

 raţiuni de eficienţă. Activitatea de control urmăreşte ca administraţia să funcţioneze în mod raţional şi eficient, ca un ansamblu unitar. Atrăgându-i atenţia asupra abaterilor constatate de la normele stabilite şi propunând soluţii pentru remedierea deficienţelor descoperite, controlul contribuie la funcţionarea în condiţii optime a administraţiei.

 raţiuni de legalitate. Controlul asupra activităţii organelor administrative asigură conformitatea muncii acestora cu cerinţele legalităţii. Respectând voinţa poporului, administraţia devine eficientă, deoarece acţionează în interesul general.

  raţiuni de legitimitate. O importantă funcţie a controlului este aceea că verifică în ce măsură administraţia transpune în viaţă concepţia politico-juridică a statului pentru a acţiona în cadrul legitimităţii.