EBooks - Lucrari in format electronic

Funcţia publică şi funcţionarul public sunt instituţii juridice ale dreptului public, în general, şi ale dreptului administrativ, în particular, care s-au conturat şi perfecţionat de-a lungul tipului atât în jurisprudenţă, cât şi în reglementare, iar acestea pe fondul contribuţiei majore a doctrinei de specialitate care a avut rolul, de cele mai multe ori, de a aduce în prim plan importanţa şi necesitatea unui cadrul legal modern şi eficient cu privire la funcţia publică.

Actualitatea şi necesitatea unui studiu care să vizeze „Factorii de influenţă a funcţionarilor publici” este evidentă dacă avem în vedere rolul pe care administraţia publică în general, şi persoanele învestite în funcţiile publice, în particular, îl au în ansamblul reglementării vieţii sociale în general. Mai mult decât atât, la acest nivel - „regimul juridic al funcţiei publice” vorbim de exercitarea unei funcţii publice ce implică prerogative de putere publică, atribut ce implică exigenţă, corectitudine şi o conduită exemplară a funcţionarilor publici.

Aşa cum voi detalia, schimbările intervenite în structura autorităţilor administraţiei publice şi în mod deosebit a principiilor care le guvernează activitatea, după adoptarea Constituţiei României din anul 1991 (revizuită în anul 2003), au produs transformări de esenţă în planul administraţiei publice, deci implicit cu privire la funcţiile publice şi la statutul funcţionarilor publici. Cadrul reglementărilor cu privire la regimul juridic al funcţiei publice îl regăsim în prezent în Constituţia revizuită în anul 2003 şi în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în anul 2007, modificată după republicare prin: Legea nr. 442/2006; O.U.G. nr. 229/2008; O.U.G. nr. 3/2009 şi prin O.U.G. nr. 37/2009. Modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 a fost impusă şi de necesitatea îndeplinirii criteriilor de aderare la Uniunea Europeană (obiectiv îndeplinit de ţara noastră la data de 1 ianuarie 2007), în scopul creşterii capacităţii administraţiei publice româneşti de a răspunde la nevoile unui mediu complex şi dinamic prin dezvoltarea unui corp al funcţionarilor publici profesionist, stabil şi neutru politic.

Statutul funcţionarilor publici reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi administraţia publică, prin autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale.

Scopul reglementărilor cuprinse în Statutul funcţionarilor publici îl constituie asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publica centrală şi locală. Prin prisma legislaţiei în vigoare funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome.

Potrivit cadrului legal în materie, principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice se referă la legalitate, imparţialitate şi obiectivitate; transparenţă; eficienţă şi eficacitate; responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; orientare către cetăţean; stabilitate în exercitarea funcţiei publice; subordonare ierarhică.

În studiul de faţă am analizat detaliat concepte de bază precum cele de morală, etică şi deontologie.

Aşa cum am reţinut, morala este definită ca fiind un ansamblu de norme de reglementare a comportamentului, fundate pe valorile de bine/rău, moral/imoral, cinste, corectitudine, sinceritate, responsabilitate, norme caracterizate printr-un grad ridicat de interiorizare şi impuse atât de către propria conştiinţă (conştiinţa morală), cât şi de presiunea atitudinilor celorlalţi (opinia publică). Morala este un fenomen omniprezent în viaţa socială şi organizaţională şi operează cu enunţuri categorice, imperative, prin care impune individului o anumită conduită sau îi interzice o alta.

Normele morale sunt enunţuri prescriptive prin care se indică ce trebuie să facă sau să nu facă, respectiv cum trebuie să fie sau să nu fie subiectul conştient în situaţii similare pentru ca manifestarea sau felul lui de a fi să fie apreciate ca bune şi nu ca rele. Toate normele morale au două componente fundamentale care se cristalizează în două forme: calitativă şi imperativă. Cea calitativă indică cum anume trebuie „să fii” sau „să faci” şi cea imperativă ce anume trebuie „să faci” sau „să fii”.

Etica are misiunea de a realiza un acord optim între natura şi nivelul existenţei sociale şi conştiinţa morală, ceea ce presupune eliminarea mentalităţilor întârziate şi contribuţia la modelarea unor conştiinţe care să devanseze existenţa socială actuală, care să gândească şi să acţioneze prospectiv. Principala misiune a eticii este prescrierea de reguli atât pentru conduita individuală, cât şi pentru organizarea socială a vieţii morale.

Din această perspectivă, etica poate fi definită, în sens larg, ca fiind disciplina care se ocupă cu ce este valoros în viaţă, cu ce merită să dorim şi cu regulile ce ar trebui să guverneze comportamentul uman. Deontologia reprezintă, „lato sensu” ştiinţa care studiază obligaţiile şi comportamentul celor care practică o anumită profesie. În cazul funcţiei publice, scopul deontologiei este reprezentat de realizarea eficienţei serviciului public şi satisfacerea nevoilor cetăţeanului.

Eficienţa nu reprezintă numai rezultatul unei bune organizări şi conduceri a unei activităţi, iar obţinerea unei eficiente maxime depinde şi de gradul de conştiinciozitate de atitudinea conştiincioasă faţă de îndatoririle de serviciu a funcţionarului public.

Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici este reglementată prin dispoziţiile cuprinse în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în anul 2007 care stabileşte că încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.

Din definiţia legală observăm şi condiţiile răspunderii, astfel: săvârşirea de către funcţionarul public, a unei fapte ilicite, caracterizată de Statut ca fiind abatere disciplinară; existenţa vinovăţiei funcţionarului public, în una din cele două forme ale acesteia - culpă sau intenţie. Cât priveşte natura juridică a răspunderii disciplinare a funcţionarului public, aceasta este o răspundere administrativă rezultată din lege (Statutul general al funcţionarilor publici sau statute speciale) sau acte emise pe baza legii, în procesul organizării executării şi executării legii, în cadrul unor raporturi de drept administrativ, de subordonare. Sub acest aspect, actul legal de numire în funcţie nu este decât o condiţie a angajării răspunderii disciplinare a funcţionarului public, nu fundamentul acesteia.

Legea este cea care reglementează răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici sub aspectul condiţiilor angajării, a organelor abilitate să constate actele sau faptele ce constituie abateri disciplinare, să aplice sancţiunile, să soluţioneze contestaţiile, procedând atunci când sancţiunea disciplinară a fost nelegal aplicată, la anularea măsurii şi restabilirea situaţiei anterioare, inclusiv prin despăgubirea funcţionarului public.

Trăsăturile răspunderii disciplinare a funcţionarilor publici sunt particularităţi care o deosebesc de alte forme de răspundere din dreptul administrativ sau din alte ramuri de drept. Prin urmare, reţinem că răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici se caracterizează prin următoarele trăsături: este o răspundere de drept public în general, iar în special, de drept administrativ, deosebindu-se de răspunderea disciplinară de dreptul muncii; se angajează doar pentru săvârşirea unei abateri de la disciplina funcţiei publice; se angajează în cazul încălcării competenţei funcţionarilor publici sau a interdicţiilor stabilite de legiuitor sub forma incompatibilităţilor; abaterea disciplinară a funcţionarului public trebuie să îndeplinească toate condiţiile prevăzute de lege pentru răspunderea administrativă legată de subiect, obiect, latură obiectivă, latură subiectivă; abaterea disciplinară se produce în cadrul raporturilor juridice de subordonare; subiectul activ şi pasiv sunt, de regulă, subiecte de drept administrativ.

Codul penal, partea specială, grupează în cadrul Titlul VI, Capitolul I „Infracţiunile se serviciu sau în legătură cu serviciu”, aşa cum le-am analizat pe parcursul proiectului: infracţiunea de abuz în serviciu contra intereselor persoanelor (art. 246 Cod penal), infracţiunea de abuz în serviciu prin îngrădirea unor drepturi (art. 247 Cod penal, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 278/2006); infracţiunea de abuz în serviciu contra intereselor publice (art. 248 Cod penal); abuzul în serviciu în formă calificată (art. 2481 Cod penal); neglijenţa în serviciu (art. 249 Cod penal); purtarea abuzivă (art. 250 Cod penal); neglijenţa în păstrarea secretului de stat (art. 252 Cod penal); conflictul de interese (art. 2531 Cod penal); luarea de mită (art. 254 Cod penal); primirea de foloase necuvenite (art. 256 Cod penal); traficul de influenţă (art. 257 Cod penal).

Aşa cum am reţinut, dispoziţii importante în materie sunt grupate şi în cadrul Legii nr. 78 din 8 mai 2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, aşa cum a fost modificată şi completată prin O.U.G. nr. 60/2006 şi prin Legea nr. 69/2007. În cazul acestor infracţiuni, subiectul activ trebuie să aibă calitatea de funcţionar public, astfel cum este reglementată de Codul penal, chiar dacă accepţiunea este mult mai largă decât cea stabilită de Statutul funcţionarilor publici. Prin urmare, calitatea de funcţionar public implică existenţa unei însărcinări de serviciu, ca o situaţie de fapt, sau este consecinţa încheierii unui contract de muncă cu una din unităţile menţionate, în virtutea căruia subiectul exercită în mod real atribuţiile unei funcţii. Însărcinarea poate fi permanentă sau temporară, esenţial este ca persoana respectivă să se încadreze în colectivul de muncă al uneia din unităţile prevăzute în art. 145 şi să se supună regulamentului de ordine interioară care reglementează organizarea şi disciplina muncii. Pentru stabilirea calităţii de funcţionar public nu are relevanţă titlul însărcinării sau modalitatea învestirii (numire, repartizare, alegere, concurs).

Este suficient ca subiectul activ al infracţiunii să exercite o însărcinare în serviciul unei autorităţi publice, instituţii publice, sau altei persoane juridice de interes public.

De asemenea, nu are relevanţă validitatea raportului de muncă şi nici nu este necesară existenţa unui contract de muncă sau o numire în funcţie, fiind suficientă exercitarea ca o realitate de fapt a atribuţiilor funcţiei. Va fi necesar însă să existe consimţământul expres ori tacit al conducerii unităţii în cauză, în sensul exercitării de către persoana respectivă a funcţiei.

Potrivit art. 12 din Statut, categoria înalţilor funcţionari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcţii publice: secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului; secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; prefect; secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; subprefect; inspector guvernamental. În materie prezintă importanţă totodată şi prevederile cuprinse în Ordonanţa de Urgenţă nr. 24/2004 din 21/04/2004 privind creşterea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice, precum şi intensificarea măsurilor de prevenire şi combatere a corupţiei; Hotărârea nr. 341 din 11 aprilie 2007 privind intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici, managementul carierei şi mobilitatea înalţilor funcţionari publici, Hotărârea nr. 1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină etc., Legea nr. 144 din 21 mai 2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, aşa cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 47/2007 şi prin O.U.G. nr. 138/2007, adoptată în vedere asigurării exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice în condiţii de imparţialitate, integritate, transparenţă, prin organizarea în mod unitar şi instituţionalizat a activităţii de control al averii dobândite în perioada exercitării mandatelor sau a îndeplinirii funcţiilor respective şi a verificării conflictelor de interese, precum şi de sesizare a incompatibilităţilor.

În practica judiciară s-a reţinut că în raport cu prevederile art. 257 alin. 1 C. pen., infracţiunea de trafic de influenţă există atât atunci când făptuitorul are în mod real o influenţă asupra unui funcţionar, cât şi atunci când făptuitorul lasă să se creadă că are influenţă asupra unui funcţionar, deşi influenţa nu există în realitate. Prin urmare, fapta de a pretinde şi de a primi o sumă de bani, săvârşită de către o persoană care lasă să se creadă că are influenţă asupra unui funcţionar, pentru a-l determina să facă ori să nu facă un act ce intră în atribuţiile sale de serviciu, chiar dacă în realitate făptuitorul nu are o astfel de influenţă, întruneşte elementele constitutive ale infracţiunii de trafic de influenţă prevăzută în art. 257 alin. (1) C. pen., iar nu pe cele ale infracţiunii de înşelăciune.

Prevalarea de o influenţă inexistentă în realitate, asupra unui funcţionar, deşi constituie o prezentare ca adevărată a unei fapte mincinoase - acţiune ce realizează elementul material al infracţiunii de înşelăciune -, prin voinţa legiuitorului constituie o infracţiune distinctă, dacă sunt îndeplinite şi celelalte condiţii prevăzute în art. 257 alin. (1) C. pen., traficul de influenţă existând, însă, spre deosebire de înşelăciune, indiferent dacă s-a cauzat sau nu o pagubă materială .

Starea proprie societăţilor bulversate de revoluţii sau crize sociale de amploare (aşa cum a fost şi cazul României) este determinată de disconfortul social materializat în insecuritatea cetăţeanului şi a societăţii.

Privită ca fenomen social, corupţia este expresia unor manifestări de descompunere morală şi degradare spirituală; ea reprezintă o problemă socială complexă, ale cărei modalităţi de manifestare, consecinţe sociale şi căi de soluţionare interesează opinia publică şi nivelul instituţionalizat al controlului social.

Cuvântul corupţie vine de la termenul latin „coruptio”, caracterizând o anumită comportare a funcţionarului care îşi comercializează, îşi vinde atributele funcţiei şi încrederea acordată de societate, primind în schimb bani sau alte foloase.

Potrivit Convenţiei civile asupra corupţiei adoptată la Stasburg la 4 noiembrie 1999 - art. 2: „prin corupţie se înţelege faptul de a solicita, de a oferi, de a da sau de a accepta, direct sau indirect, un comision ilicit sau un alt avantaj necuvenit ori promisiunea unui astfel de avantaj necuvenit care afectează exerciţiul normal al unei funcţii sau comportamentul cerut beneficiarului comisionului ilicit sau avantajului necuvenit ori promisiunii unui astfel de avantaj necuvenit”.

Fenomenul corupţiei include toate faptele şi actele unor subiecţi de drept care, profitând de funcţia sau poziţia socială pe care o ocupă, acţionează pentru obţinerea unor avantaje personale, prin mijloace ilicite, renunţând la respectul faţă de lege şi morală, ca o reflectare a stării de decădere a societăţii.

Corupţia este percepută de către majoritatea segmentelor din populaţie ca un fenomen deosebit de grav şi periculos, care subminează structurile de putere şi autoritate şi se referă, mai ales, la darea şi luarea de mită, primirea de foloase necuvenite şi traficul de influenţă. Întrucât la săvârşirea acestor infracţiuni, în care sunt implicaţi uneori demnitari sau foşti demnitari, reprezentanţi ai Guvernului, parlamentari, magistraţi şi cadre din instituţiile care trebuie să apere legalitatea determină, în rândul populaţiei, o percepţie negativă asupra credibilităţii instituţiilor publice.

Obiectivele marii corupţii sunt duble: profitul şi puterea‚ care se pot realiza numai prin infiltrarea în structurile de stat şi utilizarea canalelor internaţionale. Concepută în cel mai popular sens al cuvântului, corupţia reprezintă folosirea abuzivă a puterii în avantaj propriu.

Aşa cum am subliniat şi reţinut pe parcursul lucrării, pentru satisfacerea diverselor cerinţe ale membrilor unei colectivităţi umane, statul sau/şi colectivităţile locale înfiinţează anumite organisme denumite servicii publice. În literatura de specialitate, precum şi în limbajul curent, noţiunea de "serviciu public" este utilizată într-un dublu sens, astfel:

 în primul rând, se utilizează sensul organic, desemnând un organism, o persoană juridică, publică sau privată prin care se realizează o activitate care satisface un interes public (general);

 în al doilea rând, este folosit sensul material-funcţional, prin care este desemnată activitatea desfăşurată de organismul sau persoana juridică prestatoare a serviciului.

Majoritatea autorilor consideră că serviciului public îi sunt specifice următoarele trăsături: este un organism specializat care satisface un interes public.

Ansamblul activităţilor autorizate de administraţie pentru a satisface nevoile sociale de interes public are următoarele caracteristici: satisface o nevoie locală; se află în raport juridic permanent cu sistemul administrativ care l-a înfiinţat şi care îl conduce; furnizează bunuri şi/sau servicii care satisfac interesele unui grup sau ale societăţii în general; este supus unui regim juridic reglementat de principiile de drept public; satisface interesele sociale generale pentru care a fost înfiinţat; se creează sau se desfiinţează în urma unei decizii administrative de management; se realizează prin stabilimente publice; tipologie variată. Înfiinţarea serviciilor publice a constituit o lungă perioadă de timp, un atribut exclusiv de competenţa autorităţilor statale, atât în statele cu democraţii dezvoltate, precum şi în cele cu regimuri totalitare, dar raţiunile erau diferite.

Evoluţia vieţii în statele democratice, dezvoltarea economică pe care au înregistrat-o, a făcut necesară înfiinţarea unui număr tot mai mare de servicii publice, care să satisfacă o gamă tot mai diversă de interese publice.

Aceste realităţi obiective, precum şi extinderea democraţiei sociale au generat spargerea monopolului de stat, acesta transferând competenţa înfiinţării unor servicii publice către autorităţile locale. În perioada actuală, statul mai păstrează monopolul numai în privinţa unor servicii publice de importanţă deosebită şi de interes naţional, cum sunt: înfiinţarea serviciului legislativ, executiv şi judecătoresc, organizarea armatei şi poliţiei, a protecţiei civile a populaţiei, a ministerelor etc., care pot fi organizate numai prin lege.

Concomitent însă statul a dat în competenţa autorităţilor administraţiei publice locale atributul de a crea servicii publice şi instituţii de interes local, în mod diferit în funcţie de gradul de autonomie acordat colectivităţilor locale. În România, sistemul legislativ postrevoluţionar a fost consecvent în a consacra autorităţilor administraţiei publice locale competenţa de a crea servicii publice, sub diferite forme de organizare.

Pe parcursul acestui studiu am avut în vedere analiza unei instituţii juridice cu caracter de noutate în sistemul de drept românesc - actul administrativ fiscal. Pentru prima dată în legislaţia română noţiunea de act administrativ fiscal a apărut odată cu adoptarea Codului de procedură fiscală, care reglementează drepturile şi obligaţiile părţilor din raporturile juridice fiscale privind administrarea impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat şi bugetelor locale, prevăzute de Codul fiscal.

Totodată, dispoziţiile codului de procedură fiscală se aplică şi pentru administrarea drepturilor vamale, precum şi pentru administrarea creanţelor provenind din contribuţii, amenzi şi alte sume ce constituie venituri ale bugetului general consolidat, potrivit legii, în măsura în care prin lege nu se prevede altfel. Codul de procedură fiscală constituie procedura de drept comun pentru administrarea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general consolidat.

Actul administrativ fiscal reprezintă potrivit art. 41 din Codul de procedură fiscală actul emis de organul fiscal competent în aplicarea legislaţiei privind stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor şi obligaţiilor fiscale.

Definiţia legală a noţiunii de act administrativ fiscal este criticabilă întrucât nu respectă întocmai regulile logice ale definiţiei, mulţumindu-se să enunţe ca gen proxim noţiunea echivocă de „act”, iar ca diferenţă specifică, domeniul vizat: stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor şi obligaţiilor fiscale. Utilizând sensul general al noţiunii de „act” această definiţie ne-ar putea conduce la sensul comun al acesteia, însă pornind de la termenul pe care de fapt îl avem în vedere „act administrativ fiscal” nu putem reţine decât că sensul avut în vedere de legiuitor este cel de act juridic prin care se înţelege o manifestare de voinţă, săvârşită cu intenţia de a stabili, modifica sau stinge, potrivit dreptului obiectiv, raporturi juridice (în speţă, raportul juridic de drept fiscal), cu condiţia ca de existenţa acestei intenţii să depindă însăşi producerea efectelor juridice.

O altă carenţă a definiţie legale a actului administrativ fiscal derivă din aceea că sensul conferit noţiunii de act utilizat în cuprinsul dispoziţiei legale ar putea induce ideea că legiuitorul a avut în vedere accepţiunea de mijloc de probă „instrumentum probationsis” a unei operaţiuni juridice („negotium iuris”) şi nu pe aceea de manifestare de voinţă făcută în scopul producerii de efecte juridice. Prin urmare, legiuitorul ar fi trebuit să dea dovadă de o exigenţă mai mare în reglementare acestor noţiuni, evitându-se astfel posibilitatea de interpretare echivocă a noţiunilor în materie.

Pe parcursul acestui studiu am avut în vedere o prezentare detaliată a aspectelor legate de instituţia actului administrativ fiscal, atât din punct de vedere teoretic, cât şi practic prin prezentarea unor aspecte elocvente în materie.

În primul rând am considerat oportun ca în Capitolul 1 introductiv să prezint noţiunile esenţiale în materia analizată cu privire specială asupra problemelor ce ţin de raportul juridic de drept fiscal. Astfel, am avut în vedere definirea noţiunii de raport juridic fiscal, conţinutul raportului juridic fiscal, subiectele raportului juridic fiscal. Tot în cadrul acestui capitol am avut în vedere analiza noţiunii de act administrativ fiscal şi prezentarea criteriilor de clasificare, reţinând în acest sens că în cadrul Capitolului II din Codul de procedură fiscală, denumit „Actele emise de organele fiscale”, legiuitorul a grupat prevederi speciale referitoare la: soluţia fiscală individuală anticipată şi la acordul de preţ în avans Totodată, în cadrul Titlului VI din Codul de procedură fiscală denumit „Stabilirea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general consolidat”, sunt reglementate detaliat problemele legate de decizia de impunere şi de actele administrative fiscale asimilate deciziilor de impunere. În

Capitolul 2 al studiului sunt evidenţiate aspectele procedurale privind actul administrativ fiscal aspecte care se referă la conţinutul şi motivarea actului administrativ fiscal, comunicarea actului administrativ fiscal, opozabilitatea actului administrativ fiscal, precum şi la consecinţele nerespectării condiţiilor de valabilitate a actelor administrative fiscale, respectiv nulitatea, desfiinţarea şi modificarea actului administrativ fiscal şi problema îndreptării erorilor materiale.

Problemele legate de soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva actelor administrative fiscale formează obiectul analizei Capitolul 3, fiind detaliate reglementările în materie cu privire la dreptul la contestaţie şi la regulile procedurale privind competenţa de soluţionare a contestaţiilor.

În structura proiectului, Capitolul 4 prezintă o importanţă aparte întrucât analizează problematica actului administrativ fiscal din punct de vedere practic prin reţinerea unor decizii de speţă în materia analizată şi prin soluţiile pronunţate de instanţele judecătoreşti cu privire la actul administrativ fiscal.

În lucrarea de faţă am încercat să expunem, într-o ordine cât mai exactă, acele aspecte ce ţin de formele de înfăptuire a administraţiei publice. În acest scop, am început aprofundarea studiului lucrării cu un capitol introductiv unde am insistat asupra unor aspecte generale privind ştiinţa administraţiei şi ştiinţa dreptului administrativ.

De asemenea, am punctat şi schimbările radicale intervenite în ştiinţa administraţiei şi dreptului administrativ, pentru că numai în condiţiile unor astfel de schimbări putem vorbi de o administraţie modernă.

În Capitolul II am dezvoltat cea mai importantă formă de înfăptuire a activităţii administrative şi anume actul administrativ. Pentru a percepe cât mai bine toate aspectele legate de acest subiect am avut în vedere nu numai date generale legate de această materie, ci am tratat actul administrativ sub mai multe aspecte.

În primul rând, am făcut o scurtă delimitare a actului administrativ faţă de alte operaţiuni administrative, pentru a nu exista nici o confuzie la acest nivel. În continuare am dezvoltat pe parcursul unor secţiuni separate următoarele situaţii legate de instituţia actului administrativ:

 noţiunea şi trăsăturile actului administrativ

 denumirea şi clasificarea actelor administrative

 forţa juridică a actului administrativ

 condiţiile de valabilitate şi procedura emiterii actelor administrative

 intrarea în vigoare a actelor administrative

 executarea actelor administrative

 încetarea efectelor actelor administrative

 suspendarea executării actelor administrative

 anularea actelor administrative

 revocarea actelor administrative

În capitolul III am analizat o problemă deosebit de importantă pentru activitatea administrativă de stat şi anume actul administrativ decizional. Activitatea administrativă, ca activitate umană, presupune, existenta unor decizii, care trebuie adoptate de organele administraţiei publice. În acest proces, trebuie să se manifeste o corectitudine totală, pentru că rezultatele vor fi întotdeauna suportate de cetăţeni, ei fiind în cele mai multe cazuri, destinatarii direcţi ai unor astfel de acţiuni. Şi acest subiect, ca şi actul administrativ, a fost tratat pe larg în lucrare, dată fiind importanţa deosebită a consecinţelor care rezultă în urma adoptării lor.

Pentru a înţelege fenomenul am insistat îndeaproape atât asupra unor scurte delimitări conceptuale, dar am pătruns şi în structura şi elementele componente ale deciziei pentru a surprinde încă o dată importanţa primordială a acestui proces decizional. Tot astfel, pentru a completa ansamblul, am făcut o scurtă paralelă cu alte sisteme de drept, arătând cu această ocazie restricţiile legale şi libertatea de decizie a autorităţilor administrative în unele ţări europene.

Capitolul IV abordează, în aceeaşi manieră completă, instituţia contractului administrativ, unde am amintit atât trăsăturile caracteristice unui astfel de contract, cât şi alte probleme ce ţin de această materie. Aşadar, în principiu, putem spune că acestea sunt principalele puncte pe care noi le-am dezvoltat pe parcursul lucrării, fără a fi epuizat însă, în această scurtă prezentare, toate aspectele pe care noi le-am analizat pe parcursul lucrării.

Ca o concluzie generală se poate spune că fiecare stat este caracterizat printr-un set de problematici care vizează o relaţie între programele partidelor politice şi interesele alegătorilor.

Din acest punct de vedere partidele sunt diferite, iar în interiorul sistemului de partide, fie el bipartidist sau multipartidist, nu poate exista o omogenitate perfectă între aceste componente sau a sprijinului acordat de alegători. Două partide politice pot avea aceeaşi pondere electorală la nivel naţional, dar diferenţele date de voturile regionale pot fi semnificative, propunerile sau programele prin care se vor adresa alegătorilor vor fi diferite, ele putându-se transforma în apărătoarele unor interese locale sau minoritare.

Dimensiunile problematicilor sistemelor de partide sunt în chip firesc reprezentate de partidele politice. Programele propuse de acestea sunt un mijloc de a afla direcţia preocupărilor şi solicitărilor privind politicile publice. Desemnarea reprezentanţilor se face în baza unor criterii care ţin de opţiunile alegătorilor, de comportamentul lor privind valori împărtăşite de grupurile de apartenenţă. Pentru a estima gradul în care aceste dimensiuni există în diferite ţări se poate construi un indice legat de numărul partidelor, purtătoarele acestor problematici. Dificultăţi mai mari pot apărea când aceste problematici sunt însele multidimensionale.

O altă concluzie la care ne-am putea opri ar fi aceea că sistemele de partide sunt efectul a numeroşi factori caracteristici fiecărui stat, ca şi a unor factori socio-economici, ideologici şi electorali. Cauzele unei anumite componente ale unui sistem de partide sunt în bună măsura multiple, dar foarte important este ca acest sistem să reprezinte valorile democratice fundamentale.

Prin însuşi faptul că partidele politice sunt indispensabile democraţiei şi asigură internalizarea acelor componente valorice de referinţă pe care se întemeiază principiile de organizare şi funcţionare ale sistemului politic, ele reclamă un sens care explică credinţele şi atitudinile agregate ale unei comunităţi sau ale unei naţiuni. Acest proces poate explica un anumit model specific al orientărilor electoratului, denumit pattern.

Cultura politică este depozitarul unor tipuri de comportamente, atitudini şi valori politice. Omogenitatea sau eterogenitatea etnică, lingvistică, culturală sau religioasă a unei ţări este un alt aspect important, care afectează o anumită dinamică şi structură a unui sistem de partide. Această situaţie va permite diferite tipuri de organizare a partidelor la nivel local, regional sau naţional. La fel de semnificativ este că putem detecta o parte din cauzele care influenţează numărul partidelor, iar naţionalizarea partidelor şi a sistemelor de partide reflectă o posibilă analiză, care pleacă de la cumularea la nivelul sistemului de partide naţional a performanţelor înregistrate în sub-unităţi. Sistemele de partide din Europa de Vest au dovedit că, încă din anii ’80, apariţia de partide politice noi, în general situate la dreapta extremă sau la stânga spectrului prin partidele verzilor (ecologiste), marchează o perioada care corespunde cu o intensificare a clivajului centru/periferie.

Toate statele unitare cunosc modele de concentrare a puterii politice, dar în mai multe cazuri această situaţie conduce către conflicte interne, fapt care a dus la o revizuire constituţională în ideea unor tipuri de descentralizare administrativă şi teritorială. Astfel, se poate spune că cei mai importanţi vectori care conduc către adoptarea unei forme sau alta de descentralizare sunt partidele politice ca purtătoare de cuvânt a entităţilor sociale pe care le reprezintă.

Regionalizarea, despre care se vorbeşte destul de mult şi în România la ora actuală, este o altă caracteristică a statelor unitare şi presupune unităţi administrativ teritoriale mai extinse decât departamentul (judeţul).

Regionalismul exprimă o situaţie geografică, politică administrativă, lingvistică a unui stat unitar (modelul italian şi francez sunt exemple de asamblare a unităţii statului cu regionalismul, stârnind totuşi disensiuni în interiorul componentelor). Clivajul centru/periferie presupune o opoziţie pe de o parte între centralişti, unitarişti sau naţionalişti, iar pe de altă parte regionalişti, autonomişti sau federalişti. Centrul este reprezentat de Stat, care încearcă acapararea mecanismelor de socializare a periferiilor, adică a populaţiilor diferite (etnic, lingvistic sau religios) de centru.

De aici rezultă partide naţionale care susţin centrul şi partidele etnonaţionaliste sau regionaliste. Partidele mici din România acumulează o pondere asemănătoare a votului în judeţe; chiar dacă în mai multe circumscripţii proporţia voturilor este mai mare sau mai mică decât media naţională înregistrată de partidul respectiv, sprijinul electoratului se dovedeşte relativ omogen. Acelaşi lucru se petrece şi cu partidele naţionale, dacă acestea nu suferă eşecuri electorale semnificative. Cu privire la acest aspect, harta opţiunilor politice rămâne una dinamică datorită răsturnărilor de situaţii electorale generate de discreditări şi reorientări faţă de partidele politice. Toate partidele politice, odată ce au obţinut reprezentare parlamentară, se confruntă cu o dilemă politică dată de această oportunitate: respectiv, dacă vor rămâne în opoziţie sau dacă vor acorda sprijin guvernării.

De altfel acest aspect s-a putut observa foarte bine analizând ultimele alegeri care au avut loc în România, respectiv alegerile din 2000, 2004 şi 2008. Având în vedere toate cele prezentate, ca o concluzie finală, trebuie reţinut că, în democraţiile contemporane – şi includem aici şi România - schimbarea şi stabilitatea politică sunt strâns legate de evoluţiile sistemelor de partide, iar în acest sistem locul partidelor populare este pe primele locuri.

În mod obiectiv, în primul rând trebuie reţinut că, fără o politică coerentă şi aplicabilă în sistemul administraţiei publice româneşti, orice încercare de profesionalizare a funcţionarilor publici va fi sortită eşecului. Acest fapt este binecunoscut şi de Comisia Europeană, care a subliniat în Raportul de ţară pe ultimul an că reforma funcţiei publice trebuie să se axeze, pe lângă alte aspecte importante, şi asupra asigurării unei mai bune instruiri şi în consecinţă, asupra unui management al resurselor umane mai eficient în administraţia publică.

În prezent, instituţiile responsabile pentru reforma funcţiei publice sunt:

 Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici - pentru managementul funcţiei publice;

 Institutul Naţional de Administraţie - pentru formarea continuă a funcţionarilor publici.

Pe lângă Institutul Naţional de Administraţie, în prezent, formarea continuă este asigurată de centrele regionale, facultăţi şi centre de formare continuă din învăţământul superior, şcoli şi centre de formare aparţinând ministerelor şi altor instituţii publice centrale, precum şi de organizaţii neguvernamentale şi instituţii private. Acţiunile funcţionarilor publici, şi în ultimă instanţă performanţele lor, depind de mediul instituţional în care aceştia activează. Atitudinile şi aşteptările funcţionarilor publici faţă de procesul de reformă sunt un element semnificativ al acestui mediu instituţional întrucât, alături de alţi factori precum resursele disponibile sau sistemul de stimulente pecuniare şi non-pecuniare, ele contribuie la motivarea şi moralul acestui corp profesional.

Pe de altă parte, datele cu privire la percepţiile funcţionarilor publici asupra procesului de reformă a administraţiei publice permite decidenţilor şi iniţiatorilor politicilor în acest domeniu să cunoască în mod direct gradul de credibilitate a reglementărilor şi implementarea politicilor publice în rândul agenţilor care au sarcina executării acestora.

Ca urmare a monitorizării procesului de implementare a legislaţiei din domeniul funcţiei publice şi al formării continue a funcţionarilor publici, dar şi a evoluţiei managementului funcţiei publice şi formării continue la nivel european, s-au constatat unele probleme în dezvoltarea funcţiei publice din ţara noastră. S-au identificat atât probleme de ordin legislativ, cât şi unele probleme privind gestionarea funcţiei publice. Acestea au impus, în anul 2003, modificarea cadrului legislativ şi întărirea rolului Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Prin Legea nr. 161/2003 a fost îmbunătăţit regimul juridic al incompatibilităţilor şi al conflictului de interese, aplicabil funcţionarilor publici.

De asemenea, au fost adoptate acte normative care completează legislaţia (organizarea carierei, organizarea comisiilor de disciplină şi paritare, dosarul profesional, codul de conduită al funcţionarilor publici etc.). Cu toate progresele înregistrate, situaţia actuală este complexă pentru că, în prezent, există mai multe acte normative care reglementează regimul juridic aplicabil personalului din administraţia publică. Acest fapt denotă o insuficientă reglementare integrată pentru managementul personalului din administraţia publică.

Personalului contractual din serviciile publice, inclusiv celui din administraţia publică, i se stabilesc, prin prevederile noului Cod al Muncii, adoptat prin Legea nr. 53/2003, cu modificările şi completările ulterioare, obligaţii şi drepturi similare cu cele ale funcţionarilor publici, mai puţin în domeniul interdicţiilor şi incompatibilităţilor.