Administratia publica si mediul juridic

Aşa cum am încercat să evidenţiem pe parcursul acestei lucrări, administraţia publică reprezintă astăzi o „forţă” care antrenează dezvoltarea sau stagnarea unei ţări, în funcţie de gradul de deschidere, de orientare, dar şi de implicare al celor care ne administrează.

În contextul actualelor schimbări sociale, economice, tehnologice şi culturale foarte rapide, inerţia tradiţiei poate constitui un obstacol în calea unor procese adaptative absolut necesare. Administraţia publică nu se poate sustrage acestor procese de schimbare; dimpotrivă, ea trebuie să se adapteze rapid sau chiar să iniţieze asemenea schimbări.

Concret, adaptarea administraţiei publice la schimbare presupune perspectiva guvernării în spiritul exigenţelor instituite la nivel instituţional european, practicarea unui management al performanţei - conceptul nefiind unul propriu numai sectorului privat.

Dimpotrivă, astăzi managementul public constituie premisa reuşitei organizării eficiente a sectorului public.

Adaptarea cu întârziere a administraţiei publice din România, la nivelul acestor exigenţele, în sensul creşterii capacitaţii instituţionale şi promovării unui management public bazat pe calitate, eficienţă şi performanţă, a îngreunat procesul reformator în cadrul sistemului, cu consecinţele de rigoare.

Adaptarea administraţiei publice din România la sistemul administrativ de tip european îi va spori rolul şi funcţiile, iar conţinutul şi calitatea serviciilor publice vor contura noi valenţe conceptuale precum şi noi schimbări în calitatea managementului, orientate spre performanţă şi eficienţă.

Constituţia României constituie piatra de temelie a cadrului procedural şi legal de organizare şi funcţionare a administraţiei publice. Regulile ce stau la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice le regăsim în Capitolul V al Titlului III din Constituţie.

Ca o concluzie generală se poate spune că fiecare stat este caracterizat printr-un set de problematici care vizează o relaţie între programele partidelor politice şi interesele alegătorilor.

Din acest punct de vedere partidele sunt diferite, iar în interiorul sistemului de partide, fie el bipartidist sau multipartidist, nu poate exista o omogenitate perfectă între aceste componente sau a sprijinului acordat de alegători. Două partide politice pot avea aceeaşi pondere electorală la nivel naţional, dar diferenţele date de voturile regionale pot fi semnificative, propunerile sau programele prin care se vor adresa alegătorilor vor fi diferite, ele putându-se transforma în apărătoarele unor interese locale sau minoritare.

Dimensiunile problematicilor sistemelor de partide sunt în chip firesc reprezentate de partidele politice. Programele propuse de acestea sunt un mijloc de a afla direcţia preocupărilor şi solicitărilor privind politicile publice. Desemnarea reprezentanţilor se face în baza unor criterii care ţin de opţiunile alegătorilor, de comportamentul lor privind valori împărtăşite de grupurile de apartenenţă. Pentru a estima gradul în care aceste dimensiuni există în diferite ţări se poate construi un indice legat de numărul partidelor, purtătoarele acestor problematici. Dificultăţi mai mari pot apărea când aceste problematici sunt însele multidimensionale.

O altă concluzie la care ne-am putea opri ar fi aceea că sistemele de partide sunt efectul a numeroşi factori caracteristici fiecărui stat, ca şi a unor factori socio-economici, ideologici şi electorali. Cauzele unei anumite componente ale unui sistem de partide sunt în bună măsura multiple, dar foarte important este ca acest sistem să reprezinte valorile democratice fundamentale.

Prin însuşi faptul că partidele politice sunt indispensabile democraţiei şi asigură internalizarea acelor componente valorice de referinţă pe care se întemeiază principiile de organizare şi funcţionare ale sistemului politic, ele reclamă un sens care explică credinţele şi atitudinile agregate ale unei comunităţi sau ale unei naţiuni. Acest proces poate explica un anumit model specific al orientărilor electoratului, denumit pattern.

Cultura politică este depozitarul unor tipuri de comportamente, atitudini şi valori politice. Omogenitatea sau eterogenitatea etnică, lingvistică, culturală sau religioasă a unei ţări este un alt aspect important, care afectează o anumită dinamică şi structură a unui sistem de partide. Această situaţie va permite diferite tipuri de organizare a partidelor la nivel local, regional sau naţional. La fel de semnificativ este că putem detecta o parte din cauzele care influenţează numărul partidelor, iar naţionalizarea partidelor şi a sistemelor de partide reflectă o posibilă analiză, care pleacă de la cumularea la nivelul sistemului de partide naţional a performanţelor înregistrate în sub-unităţi. Sistemele de partide din Europa de Vest au dovedit că, încă din anii ’80, apariţia de partide politice noi, în general situate la dreapta extremă sau la stânga spectrului prin partidele verzilor (ecologiste), marchează o perioada care corespunde cu o intensificare a clivajului centru/periferie.

Toate statele unitare cunosc modele de concentrare a puterii politice, dar în mai multe cazuri această situaţie conduce către conflicte interne, fapt care a dus la o revizuire constituţională în ideea unor tipuri de descentralizare administrativă şi teritorială. Astfel, se poate spune că cei mai importanţi vectori care conduc către adoptarea unei forme sau alta de descentralizare sunt partidele politice ca purtătoare de cuvânt a entităţilor sociale pe care le reprezintă.

Regionalizarea, despre care se vorbeşte destul de mult şi în România la ora actuală, este o altă caracteristică a statelor unitare şi presupune unităţi administrativ teritoriale mai extinse decât departamentul (judeţul).

Regionalismul exprimă o situaţie geografică, politică administrativă, lingvistică a unui stat unitar (modelul italian şi francez sunt exemple de asamblare a unităţii statului cu regionalismul, stârnind totuşi disensiuni în interiorul componentelor). Clivajul centru/periferie presupune o opoziţie pe de o parte între centralişti, unitarişti sau naţionalişti, iar pe de altă parte regionalişti, autonomişti sau federalişti. Centrul este reprezentat de Stat, care încearcă acapararea mecanismelor de socializare a periferiilor, adică a populaţiilor diferite (etnic, lingvistic sau religios) de centru.

De aici rezultă partide naţionale care susţin centrul şi partidele etnonaţionaliste sau regionaliste. Partidele mici din România acumulează o pondere asemănătoare a votului în judeţe; chiar dacă în mai multe circumscripţii proporţia voturilor este mai mare sau mai mică decât media naţională înregistrată de partidul respectiv, sprijinul electoratului se dovedeşte relativ omogen. Acelaşi lucru se petrece şi cu partidele naţionale, dacă acestea nu suferă eşecuri electorale semnificative. Cu privire la acest aspect, harta opţiunilor politice rămâne una dinamică datorită răsturnărilor de situaţii electorale generate de discreditări şi reorientări faţă de partidele politice. Toate partidele politice, odată ce au obţinut reprezentare parlamentară, se confruntă cu o dilemă politică dată de această oportunitate: respectiv, dacă vor rămâne în opoziţie sau dacă vor acorda sprijin guvernării.

De altfel acest aspect s-a putut observa foarte bine analizând ultimele alegeri care au avut loc în România, respectiv alegerile din 2000, 2004 şi 2008. Având în vedere toate cele prezentate, ca o concluzie finală, trebuie reţinut că, în democraţiile contemporane – şi includem aici şi România - schimbarea şi stabilitatea politică sunt strâns legate de evoluţiile sistemelor de partide, iar în acest sistem locul partidelor populare este pe primele locuri.

Administraţia se regăseşte pretutindeni, în toată complexitatea vieţii sociale, constituind una din cele mai utile activităţi umane. Administraţia publică în statul de drept reprezintă principala pârghie prin care se realizează valorile stabilite la nivelul palierului politic. Ea trebuie să fie continuă, omniprezentă, promptă şi energică, deoarece reprezintă necontenit statul, atât în interior, cât şi în exterior.

În orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al administrării constă într-o activitate raţională şi eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare în scopul obţinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.

Complexitatea cerinţelor sociale, ridică în faţa administraţiei o serie de probleme, care trebuie rezolvate. Societatea cunoaşte un proces continuu de multiplicare şi diversificare a sarcinilor administraţiei, care impune necontenite îmbunătăţiri şi perfecţionări în structura şi activitatea administraţiei, prin utilizarea unor metode şi tehnici moderne.

În ţara noastră, tranziţia spre economia de piaţă a determinat o transformare şi în calitatea administraţiei, conducând la profesionalism. Administraţia publică din ţara noastră s-a văzut confruntată în ultimii ani cu schimbări semnificative în ceea ce priveşte cadrul propriu de funcţionare, aşteptările din partea cetăţenilor, atribuţiile şi responsabilităţile. Includerea ei, cel puţin declarativ, în procesul general de reforme a făcut-o să se confrunte cu un set de dileme caracteristice întregii societăţi.

Ideea de reformă, atât de frecvent vehiculată, este prea des legată de formulări generale, soluţii formale, iar procesele de conducere şi organizare nu sunt considerate atât de importante în reformarea sistemului administrativ, accentuându-se tot mai des importanţa cadrului legislativ. Nu putem nega importanţa acestuia în reforma administraţiei publice, dar ignorarea necesităţii unei perspective strategice, lipsa unor preocupări constante referitoare la pregătirea managerială a responsabililor administrativi şi-a pus şi tinde să-şi pună încă amprenta asupra unor instituţii administrative, activitatea cărora este prea puţin bazată pe iniţiativă şi flexibilitate.

Interesul pentru un studiu asupra administraţiei publice şi reţelelor sociale este pus în evidenţă de necesitatea desprinderii aspectelor delimitative între diferitele forme de organizare socială şi instituţională.

Actualitatea unui studiu pe această temă se impune ca urmare a contextului social actual când asistăm la extinderea conceptelor de reţele sociale şi instituţionale, atât la nivel regional, cât şi la nivel global - în special european.

În condiţiile Uniunii Europene - a celor 27 de state membre - vorbim şi asistăm la extinderea conceptului de organizare şi relaţionare socială, instituţională, economică, politică, culturală, profesională etc.

Pe fondul acestor realităţi, importanţa şi motivaţia unui studiu asupra administraţiei publice - ca sistem organizatoric social şi instituţional de interes general, pe de o parte, şi a reţelelor sociale - în care includem orice formă de organizare socială şi instituţională, pe de altă parte, apare ca o condiţie „sine qua non” a înţelegerii organizării societăţii în ansamblul ei.

Etica sau deontologia reprezintă, în sens larg, ştiinţa care studiază obligaţiile şi comportamentul celor care practică o anumită profesie. În cazul funcţiei publice, scopul deontologiei este reprezentat de realizarea eficienţei serviciului public şi satisfacerea nevoilor cetăţeanului.

Eficienţa nu reprezintă numai rezultatul unei bune organizări şi conduceri a unei activităţi, iar obţinerea unei eficiente maxime depinde şi de gradul de conştiinciozitate de atitudinea conştiincioasă faţă de îndatoririle de serviciu a funcţionarului public.

Deontologia funcţionarilor publici reprezintă totalitatea normelor care guvernează comportamentul profesional şi privat al funcţionarului public, în virtutea statutului său de persoană învestită cu exercitarea prerogativelor de putere publică. Aşa cum am detaliat pe parcursul lucrării de faţă, trăsăturile care stau la baza conţinutului noţiunii de deontologie a funcţionarilor publici sunt următoarele: deontologia funcţiei publice reprezintă un ansamblu de norme juridice şi morale, deci, o îmbinare a dreptului cu morala; normele menţionate sunt aferente funcţiei publice ca element intrinsec serviciului public; statuarea obiectivă a acestor norme de către societate face referire în primul rând la un cadru legal, ştiut fiind că legea are caracter general şi impersonal, fapt ce permite oricărui interpret al problematicii o abordare obiectivă a studiului; aprecierea deontologiei funcţiei publice ,,la un moment dat”,ţine de caracterul istoric al evoluţiei sociale a dreptului şi moralei.

Astfel, o anumită abordare avea deontologia funcţiei publice într-o anumită orânduire şi o cu totul altă abordare are în momentul de faţă. Această trăsătură poate fi nuanţată şi spaţial, nu numai cronologic, deoarece chiar într-un anumit moment istoric fiecare stat are propria sa reglementare legală şi propriile precepte morale ale abordării deontologice a funcţiei publice. Scopul deontologiei este circumstanţiat serviciului public, având un caracter nu numai teoretic, ci şi unul practic foarte bine determinat. Deontologia funcţionarului public exprimă la rândul ei ansamblul normelor referitoare la comportamentul profesional şi moral al funcţionarului public în serviciu şi în afara serviciului, având în vedere că este purtătorul autorităţii publice.

Unele precepte morale sunt consacrate juridic, devenind norme juridice, putând fi aduse la îndeplinire, în cazuri extreme, prin forţa de coerciţie a statului, pe când alte reguli morale rămân de domeniul normelor etice, sancţionate doar de opinia publică. Pentru că funcţionarii publici sunt purtătorii puterii discreţionare a administraţiei publice, şi adesea se pot corupe sau manifesta abuziv prin încălcarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor, este necesar ca normele ce privesc comportamentul profesional şi moral al funcţionarului public, deontologia acestuia, să se refere atât la relaţiile sale în interiorul serviciului, cu şefii ierarhici, cu subalternii, cu întregul personal, cât şi cu beneficiarii activităţii sale, cu celelalte persoane juridice, inclusiv cu celelalte instituţii ale statului, de fapt cu societatea în ansamblul său.

Toate aceste principii sunt reglementate şi detaliate, aşa cum am văzut, în Codul de Conduită a funcţionarilor publici adoptat prin Legea nr. 7/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi în Statutul funcţionarilor publici - Legea nr. 188/1999, republicată în anul 2007.

Proiectul vizează analiza a două principii importante în contextul organizării şi funcţionării administraţiei publice din România şi anume principiul autonomiei locale şi principiul subsidiarităţii.

Aplicarea principiului subsidiarităţii este pusă în evidenţă de dispoziţiile Legii-cadru a descentralizării nr. 195/2006 care dispune că principiul subsidiarităţii constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitate administrativă necesară. Acest principiu are la bază ideea fundamentală în conformitate cu care decizia în ceea ce priveşte realizarea propriilor interese trebuie să aparţină persoanei, comunităţii, care sunt cele mai apropiate de nivelul de aplicare a deciziei.

În ceea ce priveşte principiul autonomiei locale, art. 3 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală prevede că prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, cât şi de consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Aceste dispoziţii nu aduc atingere posibilităţii de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetăţenilor la treburile publice, în condiţiile legii. Prin colectivitate locală se înţelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.

În general prin conceptul de administraţie publică, elaborat pe baza prevederilor constituţionale, se înţelege activitatea ce rezidă, în principal, în organizarea şi executarea nemijlocită a prevederilor Constituţiei, ale actelor normative şi celorlalte acte juridice adoptate sau emise de autorităţile statului de drept, activitate realizată de către autorităţile administraţiei publice.

La nivelul statului, alături de interesele generale se întâlnesc şi interesele locale, între acestea existând o interdependenţă reciprocă, fapt ce face ca, în sfera de competenţă a dreptului să regăsim toate regulile care fixează organele centrale ale statului şi modul lor de funcţionare, precum şi organele de autonomie locală. În acelaşi sens, interesele publice ale unei colectivităţi nu au întotdeauna aceeaşi întindere, întrucât pot exista, interese generale ale statului, dar şi interese ale unor judeţe, aşa cum pot exista şi interese ale unor comune sau a unei singure comune. Tot astfel, într-un stat există interese generale, alături de care există interese judeţene şi interese locale. Din acest context rezultă că există o interferenţă reciprocă între interesul general şi cel local, acesta din urmă fiind considerat în acelaşi timp ca fiind şi general. Între stat, în genere şi interesele judeţene sau cele pur locale nu există o separaţiune completă, ci dimpotrivă şi unele şi altele au întotdeauna o anumită interdependenţă asupra bunului mers al statului. Întrucât există o diversitate de probleme ce trebuie rezolvate în condiţii de operativitate şi eficienţă, statul stabileşte care dintre problemele ce intră la un moment dat în sfera administraţiei de stat vor fi în competenţa serviciilor publice statale şi care vor intra în sfera de competenţă a autorităţilor locale.

Sfera problemelor locale este stabilită, de regulă, prin Constituţie ori prin lege. Recunoaşterea acestor probleme specifice locale, presupune şi existenţa unor mijloace materiale de realizare, cum ar fi: patrimoniu propriu, un corp de funcţionari care să gestioneze treburile publice, o anumită autonomie financiară care se bazează pe existenţa unui buget propriu. Într-un asemenea cadru fundamentat, colectivităţilor locale li se acordă posibilitatea de a participa la circuitul juridic, în nume propriu. Pe această bază, colectivităţile locale devin persoane juridice.

Exercitarea atribuţiilor acestora este încredinţată unor autorităţi proprii colectivităţilor locale, în condiţiile stabilite de Constituţie şi de lege. Aşadar, autorităţile locale sunt reprezentantele colectivităţilor locale, rezultate din alegeri libere desfăşurate în unitatea administrativ teritorială.

În materia analizată, trebuie iniţiate unele măsuri legislative, aşa cum de multe ori s-a arătat şi în literatura de specialitate, întrucât există unele lacune legislative, sau dimpotrivă există prevederi care nu corespund în tocmai necesităţilor practice, fiind necesară o reconsiderare a lor. Astfel, de lege ferenda, în materia care face obiectul studiului de faţă, pot fi avute în vedere următoarele aspecte:

 potrivit legii actuale, în caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă, pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau ai oraşului, convocarea consiliului local se poate face de îndată. Faţă de aceste dispoziţii, se impune reglementarea expresă cu privire la autoritatea competentă care poată să dispună convocarea (respectiv primarul), atât în cazul şedinţelor extraordinare, cât şi în ceea ce priveşte situaţiile de forţă majoră sau de maximă urgenţă;

 de asemenea, de lege ferenda, apare necesară consacrarea că dizolvarea de drept a consiliului local să poată interveni în situaţia în care numărul consilierilor se reduce sub două treimi (întrucât, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare, se ridică problema de a şti care este situaţia în cazul în care consiliul local trebuie să adopte o hotărâre pentru care legea prevede votul majorităţii calificate a membrilor săi, însă numărul acestora a scăzut sub această majoritate, dar nu a ajuns încă la majoritatea cerută de lege pentru a putea fi dizolvat de drept);

 în aceeaşi ordine de idei, ar trebui să se prevadă şi participarea viceprimarului sau viceprimarilor la şedinţele consiliului local;

 în ceea ce priveşte instituţia primarului, de bun augur ar fi să se reglementeze ca primarul să poată fi ales direct de către consiliul local, aspecte care ar duce la întărirea spiritului de răspundere şi responsabilitate ce revine acestuia în raporturile cu consiliul local. O astfel de măsură ar putea duce, de asemenea, la îmbunătăţirea activităţilor primarilor şi la o mai bună satisfacere de către aceştia a cerinţelor colectivităţilor locale;

 totodată, în lipsa oricărei reglementări referitoare la dreptul primarului de a-şi exercita atribuţiile pe perioada organizării şi desfăşurării referendumului pentru încetarea mandatului, de lege ferenda, consiliul local ar trebui, prin hotărâre, să delege viceprimarul să îndeplinească şi atribuţiile primarului, până la clarificarea situaţiei acestuia, întrucât rămânerea în activitate a primarului nu s-ar mai justifica;

 o lacună legislativă o reprezintă şi faptul că nu s-a prevăzut obligativitatea pentru primar de a-şi delega o parte din atribuţiile sale viceprimarului, precum şi lipsa unei sancţiuni pentru nerespectarea acestei obligaţii, de unde rezultă necesitatea unor dispoziţii legale în acest sens, în viitoarea reglementare;

  în ceea ce priveşte consiliul judeţean, se impune a se reglementa că şi consiliul judeţean poate fi dizolvat, dacă un număr de hotărâri ale sale, adoptate într-o anumită perioadă de timp, au fost anulate de către instanţa de contencios administrativ (întrucât faţă de prevederile referitoare la consiliului local, pentru care legea consacră o astfel de soluţie, o astfel de diferenţiere apare ca nejustificată, punând consiliul judeţean într-o situaţie privilegiată faţă de consiliul local, şi în plus, diminuează spiritul de responsabilitate al consilierilor judeţeni în ceea ce priveşte respectarea legii).